2005年5月，中国人民银行在北京召开了小额贷款组织试点工作座谈会。山西晋中辖内平遥县被确定为山西省唯一的试点县。当年底，中国第一批商业小额贷款组织挂牌成立并发放了第一批贷款。两年来，小额贷款公司立足服务“三农”，发挥了一定的农村金融补充形式的作用，取得了显著的社会效益和经济效益。

　　农村金融好榜样——小额贷款公司

　　社会效益显著。至2007年12月底，两家小额贷款公司累计发放贷款17923万元，累计收回贷款123万元，贷款余额为6799万元，贷款户数1028户，农户贷款率为78.6%。农业贷款余额5344万元，占全部贷款余额的79%。

　　利率定价示范效应明显。小额贷款公司实行市场化利率，资金的价格由市场资金供应量和市场需求量来决定。平均贷款利率水平高于商业银行贷款利率，低于民间借贷利率，不仅提高了小额贷款公司的风险覆盖能力，同时也对周边地区民间借贷利率水平产生了平抑作用。

　　经营效益良好。市场定位准确、运行机制灵活、贷款方式简便宜行，确保了小额贷款公司深深扎根于农村，在有效缓解广大农村“贷款难”问题的同时，也为小额贷款公司带来了可观的经济效益。2007年1月至12月底，平遥县两家小额贷款公司经营收入为127万元，支出为232万元，营业利润为895万元，资本充足率达93.16%，资产利润率为16.89%。至2007年12月底，两家小额贷款公司正常贷款余额为6784万元，占比99.78%。

　　小额贷款公司也有瑕疵

　　小额贷款公司的制度设计初衷是用于解决有一定贷款需求却又难以从正规金融获得贷款支持的传统农户。但在运作过程中，一些深层次的问题也暴露出来：小额贷款公司的身份亟待定位。由于央行和地方政府的职权所限，并不能给小额贷款公司金融机构的名份，以公司性质在工商部门注册在当时只是权宜之计。小额贷款公司的发展和推广需要一个清晰的制度框架和良好的政策环境。试点方案的制订和组织实施由央行和当地政府审批和把关，有些与现行法律法规存在一定的矛盾和冲突，国内还没有一整套制度框架来界定非政府组织小额信贷的法律地位。加之小额贷款公司刚刚起步，急需国家出台财税、金融、工商管理等方面的优惠政策加以扶持。

　　小额贷款公司监管体制有待明确。目前的监管主体为平遥县小额贷款组织试点工作实施小组，具体操作则是由人行平遥县支行负责。监管法律依据、监管方式由实施小组100依照试点方案，参照相关法规操作。实施小组只是一个由县政府牵头的，各相关职能部门参与的临时性机构，不具有行政权力和监管职能。小额贷款公司监管主体、监管法律依据、监管方式必须明确。

　　小额贷款公司后续资金不足制约其发展。平遥县小额贷款公司只能利用自有资金和有限的委托资金发放贷款，不能吸收公众存款，不具有银行的“信用扩张”能力，因此后续资金不足成为制约小额贷款公司发展的瓶颈。至2007年12月底，两家小额贷款公司贷款余额占到其可用资金的99%。

　　重构农村金融组织体系

　　小额贷款公司只是新型的农村金融组织体系的一个部分，重构后的农村金融组织体系，应该是政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构和民营金融机构等多种形式的金融机构并存、合理分工、功能互补、有序竞争的多层次体系。

　　全面强化农业发展银行的支农作用。首先，要明确农发行支持农业增产、农民增收、农业发展的定位。其次，按国际惯例进行商业化、市场化运作。国家应建立政策性金融的财政补偿机制，农发行应逐步减少对中央银行的依赖，改变资金来源渠道过窄且不稳定的现状，逐步拓宽融资渠道，增加农发行资金；农发行应建立和完善贷款的风险管理机制，严格审查贷款项目，确保在实现政策调控目标的同时也保证自身资金的安全性；适应粮食流通体制改革和农业结构调整的需要；在继续搞好农产品(000061,股吧)流通服务的情况下，承担起农业开发贷款、扶贫贷款等政策性金融业务。

　　增强国有商业银行支农服务功能。中国农业银行应跨乡镇整合布局，定位于服务农业的专业化农村商业银行，创新支农方式、创新金融工具和经营手段，下放贷款权限，确定一定比例的农业贷款额度，积极寻找和培育优质客户群体，使农业和农村成为新的效益增长点。同时，根据不同地区间的经济发展的不平衡性和差异性，制定更加符合基层实际的信贷管理方式和信贷政策。其他国有商业银行应以参股的方式，积极参与村镇银行的建立，为二级农村金融市场提供服务。

　　加快推进农村信用社产权制度改革，完善法人治理结构，转换经营机制。大力推进农信社的改革。农信社可以多种组织形式存在：一是在经济发达的农村地区，建立农村商业银行。二是在经济较发达和次发达地区，建立合作银行。三是在经济欠发达地区，大力发展真正的合作金融。

　　鼓励发展新型的中小型农村金融机构，推进金融服务多样化。一是将现已存在的一些资金实力强、规范化经营的非正规金融机构“合法化”，加强监管和积极引导。二是农村各种经营实体，只要符合出资要求，可以鼓励其入股组建新的农村商业金融机构。三是放宽对内资以至外资金融机构的市场准入限制，建立一批与传统体制脱离关系的、以民营企业为主要股东的银行。四是整合现有县域金融机构，如将国有金融机构的县域分支机构与农信社整合，组建地方性中小股份制商业银行等。五是建立邮政储蓄资金返流农村机制，积极开办贷款业务。

　　适度放松农村金融的市场准入条件，允许农村民间金融组织合法化。除了鼓励正规金融机构开展金融创新，还要引导农村民间金融的发展。一是要合理、明确界定民间金融与高利贷、民间金融与非法金融之间的界限，对高利贷与非法金融给予坚决的取缔，而对一些具有创新性质的非正规金融市场的活动(比如民间的各种信用担保活动等)给予引导，使其合法化。二是尽快制定民间资本面向农村放贷的政策，创造良好的环境条件，发展一些非正规的形式多样的小型金融组织，如小额信贷银行、合作银行、私人银行等。三是要加强监管。应采取一些灵活的监管方式来防范非正规金融的风险，同时要引导民间金融组织加强对从业人员的职业和道德培训。

　　引导小额贷款公司这一新型农村金融组织健康发展。

　　——明确小额贷款的监督管理。应针对业务范围、风险特点以及对公众影响的不同，合理确定小额贷款组织的市场准入条件。允许和鼓励产品创新，自主开发小额信贷产品，通过灵活多样的信贷服务增强生存和发展的能力。同时，应根据小额信贷组织的类型、业务范围以及风险大小等因素，设定不同的监管规则。

　　——营造良好政策环境。加紧制定相关的管理办法及制度，将其纳入法律制度的约束之内。与此同时，要为小额贷款组织的发展营造良好的政策环境：为扩大小额信贷组织融资来源提供更有利的环境，消除一些体制上或是制度上的障碍；给予财税政策的优惠和支持，并且强化对小额贷款组织的财务监督；提供信用体系的支持。

　　——明确小额贷款公司的功能定位。小额贷款公司必须坚持服务“三农”的方向，坚定不移地在农业、农民和农村这个大市场中找准自己的位置，在服务农业和农村经济中求得自身的发展和壮大。要谨慎经营、科学发展，避免粗放经营、外延式扩张，实现集约经营、内涵式增长。

　　——坚持小额贷款公司的市场化商业化运作。要建立在市场化商业化的基础上，按照现代金融机构的原则进行经营，创建资金可持续运营的成功模式。同时，借鉴与研究国外小额信贷机构的经验和发展趋势，在吸收成员存款、从专门的批发机构或商业银行获取资金、兼营保险、支付业务等方面进一步拓展思路，深入研究我国小额信贷组织的发展战略问题。

　　(作者单位：中国人民银行晋中市中心支行)